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章泽天要做的事情比较复杂。
现在互助会直接面临的问题只是民政管理，如果单纯地想解决这个问题，其实用不着太麻烦。管理人员不够就培训管理人员，短时间内没有人手可用就可以先收缩管理区域，把核心地区的管理先抓起来。至于暂时管不过来的地方，或者维持现在的混乱状态，或者就直接进行军管，总能先对付一段时间，等一两年后新的管理人员成熟了再逐渐接管，总之不会有太多问题。
但章泽天现在考虑的是要立法！
为工商业和民政等方面设定明确的管理规则，其实就是立法的过程。当年刘邦入关中，与乡民约法三章，其实就是最简单的立法行为。先后经历的两段历史都明确地告诉章泽天，如果没有明确的法度，没有一个稳固的管理体系，任何一个政权都不会长久。
没错，现在的互助会就是一个政权。
无论章泽天愿不愿意承认，此时的互助会有自己的地盘，有自己的军队，有自己的税收，有对外交流的渠道，治下有数百万人民，无论怎么看，都是一个比较完整的政权了。即使唐代统管一方军政的节度使，也没有达到现在互助会这样规模的。
现在互助会的管理，无论军政哪方面，都是在章泽天的指点下按照约定成俗的规则行事，而没有设定明确的法度。当初只有即墨胶南一两个县的时候，事务比较简单，通过手下几个能力比较出众的手下，倒是还管得过来。即使加上济州岛，也不过按照占领区那样实行军管，问题也不大。
但是此时，新增的控制区增加了舟山群岛的一众岛屿，平壤特区的人口日渐增多，江北城和海参崴也渐成规模，管理上的不足便开始凸显出来。
更重要的是，山东基地的人口和土地面积一下子增加了十多倍，各方面的问题都不断出现。
更重要的是，后来增加的多是他视为根基的华夏人口，不能像对待殖民地占领区的土著那样简单粗暴地用军队压制，立法的问题就必须提上日程了。
立法说来简单，不过就是将一应事务列成条款，编纂成文，然后依照施行即可。但一旦立法，就不得不涉及另一个更加敏感的问题——名分大义问题，也就是立法的行政主体问题。
只要立法，必然需要一个权威的组织机构，来维持法律的神圣和严肃性，而这样的组织机构，代表着建立了一个国家，而这样的行为无疑会挑战大文朝的底线，等于是竖起大旗宣布独立了。这恰恰与章泽天此前一直坚持的做大文朝的治下顺民的原则相违背。